Presentatie eindrapport raadsonderzoek Trekdijk

Leren van de Trekdijk. Dat is de titel van dit rapport dat ik zo namens de onderzoekscommissie overhandig aan de voorzitter van de gemeenteraad.

Het is alweer in 2023 geweest dat de Raad van State het bestemmingsplan Trekdijk heeft vernietigd. Dit was voor de één een teleurstelling en voor een ander een geruststelling. Voor de raad was het in ieder geval aanleiding om met elkaar de vraag te stellen: hoe heeft het zover kunnen komen en wat kunnen we hiervan leren? Oftewel: “Welke feiten en omstandigheden hebben ertoe geleid dat de Raad van State het bestemmingsplan Trekdijk heeft vernietigd en welke lessen zijn hieruit te trekken voor toekomstige gebiedsontwikkelingen?”.

Vandaag staan we hier met een rapport dat hierop antwoord geeft en praat ik u door de belangrijkste bevindingen. We hebben ook aanbevelingen geformuleerd voor de raad, het college en via hen de organisatie. En wij zijn ervan overtuigd dat als we die opvolgen we het risico in hoge mate verkleinen bij dergelijke langdurige gebiedsontwikkelingen. Het voert te ver om uitgebreid op de aanbevelingen in te gaan. Ik adviseer u straks het rapport te lezen omdat u dan door de geschiedenis van het proces wordt meegenomen. Zo leest u ook meer over de context ten tijde van de aankoop van het gebied en daarna. Die context is van groot belang om goed te begrijpen wat er is gebeurd en waarom deze aanbevelingen zijn zoals ze zijn.

In de analyse komen vier thema’s aan bod en enkele overkoepelende punten. Ik licht ze graag toe, waarbij ik opmerk dat u in het rapport veel meer informatie vindt dan die ik nu kan toelichten.

Ruimtelijke ontwikkeling

Binnen het actieve grondbeleid van de gemeente was de aankoop van de Trekdijk destijds een logische stap. Het plan voor een bedrijventerrein was economisch goed onderbouwd, maar miste duurzame politieke steun. Arnestein zou immers in 2020 vol zijn, dus een alternatief was nodig. Een markttoets bevestigde de vraag naar grotere kavels en die waren er niet. De herstructurering van Arnestein zaaide echter twijfel over de noodzaak van een extra terrein op de Trekdijk. Dit leidde tot politieke onduidelijkheid in zowel de gemeenteraad als het college. Deze onduidelijkheid veroorzaakte veel discussie, vooral over het type bedrijven dat zich zou kunnen vestigen. De besluitvorming werd sterk beïnvloed door politieke dynamiek en dat schaadde de geloofwaardigheid van het gemeentebestuur. Die dynamiek zorgde er ook voor dat de uitkomst van het politieke- en participatieproces steeds verder afweek van de oorspronkelijke doelen.

Binnen de ambtelijke organisatie was bovendien in beperkte mate sprake van projectmatig werken waardoor vakambtenaren niet structureel bij cruciale voorbereidingen werden betrokken.

Participatie en inwonerbetrokkenheid

Er is eerder al uitgebreid onderzoek gedaan naar de participatie door de rekenkamer en door Berenschot. Aanvullend daarop: Door het gebrek aan kaders waren er veel onduidelijkheden en frustraties onder alle deelnemers. Onder maatschappelijke en politieke druk werd een participatieproces gestart, waarbij de regie impliciet bij het participatieteam kwam te liggen. De ontwikkeling werd daarmee volledig overgelaten aan de vertegenwoordigers van Nieuw- en Sint-Joosland en de Middelburgse Bedrijven Club. Omdat de vertegenwoordigers niet tot overeenstemming kwamen – wat gezien de verschillende belangen niet vreemd is - moest de gemeente de regie weer overnemen. Dit leidde opnieuw tot misverstanden. Het gebrek aan regie schaadde de besluitvorming.

Bovendien hebben we gezien dat ondanks het uitgebreide participatieproces het eigenlijk nooit een optie was om substantieel af te wijken van de oorspronkelijke plannen. Dit is onvoldoende duidelijk gemaakt aan de betrokkenen. Ook lieten de raad en het college zich sterk beïnvloeden door maatschappelijke protesten, waardoor een evenwichtige belangenafweging ontbrak.

Financiën en risicobeheersing

Aanvankelijk waren er vooral economische en planologische redenen om de Trekdijk te ontwikkelen, maar later werd dit vooral een financiële noodzaak. Door een wijziging in regelgeving moest de gemeente gronden waarderen op basis van agrarische bestemming als er geen exploitatieplan was. Voor de Trekdijk betekende dit een dreigend miljoenenverlies, waardoor de ontwikkeling van het bedrijventerrein financieel urgent werd.

Politieke besluiten werden daarna steeds meer gestuurd door financiële afwegingen in plaats van ruimtelijke visie. Dit zette druk op het participatieproces, omdat snelle ontwikkeling cruciaal was voor de financiële positie van de gemeente. De gemeente nam een financieel risico met de aankoop van de Trekdijk, en hoewel de steun voor een bedrijventerrein onzeker bleef, werden er slechts beperkt risicobeheersmaatregelen getroffen. Politieke verdeeldheid en maatschappelijke weerstand beperkten de bestuurlijke ruimte om echt alternatieven te verkennen. Zodra de exploitatieopzet was vastgesteld, werd de ontwikkeling van het bedrijventerrein als vaststaand vertrekpunt gehanteerd.

Ook in de voorbereiding op de procedure van Raad van State bleek er onvoldoende regie waardoor processtukken te laat zijn aangeboden. Het besluit om vervolgens de ontwikkeling te laten rusten komt niet voort uit gewijzigde ruimtelijk-economische omstandigheden die een andere bestemming rechtvaardigen, maar uit juridische en politieke afwegingen.

Informatievoorziening

De raad is regelmatig, tijdig en vrijwel compleet geïnformeerd. Dat geldt niet voor de gevolgen van haar eigen keuzes. Denk hierbij vooral aan het aanpassen van milieucategorieën via amendementen. Hiermee werd de groep van mogelijk te huisvesten bedrijven verkleind. Het grootste risico daarvan is daarbij onvoldoende belicht, namelijk dat de oorspronkelijke behoefteonderbouwing gebaseerd was op een grotere vijver aan bedrijven. Hierdoor werden besluiten genomen zonder volledig zicht op de consequenties.

Overkoepelende punten

In het gehele dossier was er een beperkte bestuurlijk en ambtelijke regie op het proces, ook toen de risico’s zich openbaarden. De gevoeligheid van het dossier is lang onderschat. De Trekdijk is lang een “gewoon” project geweest terwijl verschillende risico’s zich opstapelden. Er is geen duidelijke verantwoordelijkheid genomen bij het in goede banen leiden van de besluitvorming over de Trekdijk.

De politieke betrokkenheid is wel heel groot geweest. Gedurende het proces werd de positie van de LPM steeds belangrijker. Uit het onderzoek blijkt dat andere politieke partijen en andere portefeuillehouders verantwoordelijkheden voor het dossier bij de wethouder en fractievoorzitter van deze partij legden, voornamelijk in de participatiefase. Helaas zijn beide personen niet meer geïnterviewd in dit onderzoek
vanwege hun eerdere overlijden. Hun ervaringen en inzichten hebben we dus niet kunnen betrekken. Wel is duidelijk geworden dat de manier van werken heeft geleid tot een parallel proces waarin de verantwoordelijkheid van de gemeente en de politiek door elkaar liepen. Ook binnen de ambtelijke organisatie ontstond het beeld dat het project politiek “gekleurd” was. Dit verzwakte de mogelijkheid van de ambtelijke organisatie om onafhankelijk te adviseren.

Als laatste punt meld ik u dat de duur van het proces tot ‘metaalmoeheid’ heef geleid. Het project Trekdijk kent een bijzonder lange doorlooptijd vanaf de eerste aankoop in 2008 tot juridische procedures en planvorming die zelfs in 2024 nog speelden. Gedurende deze periode werd de ontwikkeling meermaals gestart, gepauzeerd, opnieuw beoordeeld en heroverwogen. Door een deel van de ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen wordt met buikpijn teruggekeken op het dossier. Ook gedurende het project, voornamelijk tijdens het participatieproces, was de sfeer rondom het dossier zeer negatief en zijn ambtenaren persoonlijk geschaad. Deze sfeer leidde ertoe dat afronden van het project van primair belang werd; door de jaren heen verschoof het doel van ‘een goed plan binnen beleidskaders’ naar ‘een afronding zonder escalatie’. Ook leidde dit ertoe dat er meermaals ambtelijke wisselingen hebben plaatsgevonden, waardoor kennis van het dossier verloren ging.

Dit brengt ons bij de lessen voor de toekomst in vijf aanbevelingen:

1. Stel kaders op die helder en gemotiveerd zijn en als vaststaand startpunt en ijkpunt dienen voor de gebiedsontwikkeling;
2. Als de raad per amendement een besluit wijzigt, is het belangrijk dat de gevolgen hiervan volkomen helder zijn. Maak daarover afspraken met elkaar en het college;
3. Pas de inmiddels geleerde lessen op het gebied van projectmatig werken toe op de verdere ontwikkeling van de Trekdijk;
4. Neem als raad de verantwoordelijkheid voor het genomen besluit, ongeacht de omstandigheden;
5. Zorg voor duidelijke inhoudelijke en proceskaders bij participatie en voer deze kaders uit.

Als we deze lessen serieus nemen, kunnen we toekomstige gebiedsontwikkelingen beter en zorgvuldiger aanpakken.

Hoe gaat het proces nu verder: vandaag presenteren we dus het onderzoeksrapport. Voorafgaand aan de commissie van 23 juni is er een technische sessie voor commissieleden om vragen te stellen aan de onderzoekers van bureau Necker, en vervolgens gaan we in de commissie het rapport met elkaar behandelen. Een besluit over wat we met het rapport gaan doen nemen we naar verwachting in de raadsvergadering in juli.

Graag rond ik af. Ik wil iedereen die heeft meegewerkt aan het onderzoek heel erg bedanken voor de openhartigheid en het delen van de ervaringen en de inzichten. Dank ook aan mijn mede commissieleden voor hun inzet, de goede sfeer en meedenkende houding. Weinigen hebben het proces vanaf 2008 van dichtbij meegemaakt, maar we hadden allemaal een eigen beeld van wat er allemaal is gebeurd. En dat bleek niet altijd te kloppen. Het is goed dat de feiten nu op een rij staan. Daarom kijken we terug op een leerzaam proces dat waardevolle informatie en inzichten heeft opgeleverd. Wat ons betreft kunnen we hier mee verder en gaan we graag in gesprek met de commissie en raad over het rapport. En uiteraard hopen we dat we met elkaar voldoende leren om het vervolg van de ontwikkeling van de Trekdijk succesvol te laten zijn.
 

Voorzitter, mag ik u bij deze het rapport overhandigen.